De Alberto Castels - Introducción a la Técnica Legislativa – 1988 – Copia Taquigráfica
Como objeto de esta charla y parte del propósito del curso general nosotros ofrecemos algo muy concreto, que es la téc-nica legislativa, y no la teoría legislativa o la teoría jurídica fundamental.
Hay una técnica legislativa en general, y podemos decir que existen dos enfoques: uno jurídico académico y otro político legislativo.
Desde ya les digo que, no obstante ser investigador de la universidad, no simpatizo con ese primer criterio de un enfoque jurídico académico.
En cambio, creo que deberíamos potenciar con todas nuestras fuerzas el enfoque político legislativo de la técnica legisla-tiva.
Con respecto al primer enfoque jurídico académico, ya dijimos que en la universidad argentina no se enseña técnica le-gislativa. Pero ensayemos imaginar qué pasaría si se la enseñara. Esto es eventual, hipotético, y en el campo de lo imaginario. No creo que la universidad argentina llegue a enseñar técnica legislativa, como tampoco enseña otros temas de fundamental importancia para la vida del país.
Pienso que serían tres grandes bloques los que se enseñarían en universidad. En primer lugar, y en una cascada de co-nocimiento deductivo, se pondría como encabezando el conocimiento una teoría jurídica fundamental, es decir, haciendo depender toda la vida avasallante y dinámica de los poderes políticos de una teoría cristalizada y estática como es la teo-ría jurídica fundamental. Inmediatamente se nos presentaría otro paquete de conocimiento, que sería el de la teoría legis-lativa, de la que hablábamos hace un momento, y solamente al final, como si se tratara de la Cenicienta, se nos presentar la técnica legislativa, porque lógicamente de eso se tratará el curso.
Pero este sistema a mí personalmente no me convence, porque creo que es tremendamente especulativo, y cientificista académico al fin, donde la mayor parte del conocimiento que se da -y por eso uso el término especulativo- es para la ob-tención del saber por el saber mismo, como decían los franceses, es decir, con un afán cultural. No irían los legisladores ni los trabajadores legislativos; irían jóvenes estudiantes, y si son cursos de postgrado, irían abogados, sociólogos, politó-logos, tal vez economistas, por la necesidad concreta de elaborar algún proyecto de Ley.
Sería un sistema que no se interesaría en la creación de la ley sino en su interpretación. Son dos momentos totalmente diferentes. En cualquier deporte, por ejemplo en fútbol, no es lo mismo ser Maradona, que mete goles, que ser un co-mentador fútbol, que saber interpretar cómo fue metido el gol de Maradona. Se trata de dos actividades totalmente dife-rentes. Tal vez Maradona no sepa explicar cómo metió el gol, pero no me imagino a un comentador de fútbol haciendo un gol. Esto es lo que ocurre en esta y en otras tantas temáticas. Por eso apruebo lo expresado por la licenciada (Egea) acerca de la ruptura epistemológica que se da cuando se habla del conocimiento práctico.
Nosotros estamos metidos en esa idea del conocimiento práctico. La universidad nos enseñaría a interpretar la ley, pero no a crearla. La universidad formaría en su marketing y llamaría a los cultores de la magistratura, a los estudiantes, gra-duados y profesionales del derecho, pero no a los trabajadores legislativos.
Se formarían inmediatamente esos dos ámbitos que ya existen:
a) el de los juristas y magistrados, y
b) el de los políticos y legisladores.
De modo entonces que no se llegaría al verdadero conocimiento práctico; en ese curso no se llegaría finalmente a la téc-nica legislativa. Se darían algunos rudimentos como para salir del paso, pero no se llegaría a la labor de taller, de semina-rio, puestos en una mesa a elaborar un proyecto de ley, que supongo -con permiso de las autoridades de nuestra secre-taría técnica- es a lo que tendríamos que llegar próximamente, dejando este tipo de formulación retórica que, por otra parte, es ciertamente necesaria.
El enfoque político legislativo de nuestra técnica legislativa significa un cambio epistemológico muy importante en función del rol legislativo y en función del rol de la elaboración de las leyes. Y al decir el epistemológico estoy queriendo signifi-car un cambio de intereses científicos, intelectuales y profesionales de mucha importancia.
Ante todo, desde una dimensión política legislativa, este conocimiento supone un saber práctico donde la motivación pro-funda de ese saber, consiste en realizar la acción legislativa, conceptualizando y sistematizando a partir de ella para des-pués volcar esos conceptos a la posterior acción legislativa.
Este es el círculo, la lógica totalmente identificada y en armonía con lo que es la función legislativa y política de nuestro Congreso y de la elaboración de las leyes.
Es un conocimiento que más privilegia a la técnica legislativa en sí misma, con todas las disciplinas auxiliares que la com-plementan. En el anterior esquema era la Cenicienta, en cambio en este, la técnica legislativa es la protagonista. Final-mente, se fortalece y perfecciona con otros auxilios técnicos y con otros instrumentos que también vienen a conformar la técnica legislativa.
CAMARA DE DIPUTADOS ¿En qué consiste esa técnica legislativa que tomamos ahora en sentido puramente global? Tratando de hacer una descripción, diríamos que la técnica legislativa se conforma por los procedimientos, formulaciones, reglas y estilos orde-nados y sistematizados que tratan a la ley durante todo su proceso, es decir, desde su preparación, pasando por su ela-boración y llegando a su sanción. Todo ese proceso, a través de la utilización de reglas y procedimientos va a ser el ma-terial permanente de la técnica legislativa.
Es una técnica, y no una teoría o un conocimiento fundamental. Una técnica supone la utilización de destrezas e instru-mentos para poder llegar finalmente a una elaboración eficaz y correcta de la ley.
Entonces, la técnica legislativa es el arte y la destreza necesarias para poder dar un producto acabado y definitivo en ma-teria de legislación.
Para referirme a sus características, debo decir que la técnica legislativa tiene un carácter meramente instrumental, posee un amplio abarcamiento y es de aprendizaje autónomo.
Es instrumental porque lo fundamental es la política.
Es de amplio abarcamiento porque una vez dada la directriz por parte del político, del estadista o del legislador, todo lo demás es técnica hasta lograr el resultado final, es decir, es técnica de funciones, técnica de organizaciones, técnica de búsqueda de implementos, técnica de búsqueda de instrumentos, hasta llegar finalmente a la elaboración de la ley.
Y, finalmente, es de aprendizaje autónomo, tal como ustedes lo verán a través de este pequeño folleto o cartilla.
La técnica legislativa se adquiere por el conocimiento teórico o bien por la propia acción. Si se adquiere por el conoci-miento teórico caeríamos en el esquema académico jurídico no deseado, pero si se adquiere a través de la acción legisla-tiva nos mantenemos en el esquema deseado, en que sistematizamos, conceptualizamos y volcamos esos contenidos para el propio auto aprendizaje.
De modo entonces que a partir de esas tres características estamos en condiciones de reconocer e identificar como apa-rece la técnica legislativa según sus propios intereses particulares en distintas áreas y elaboraciones.
Nosotros centralizamos toda nuestra experiencia que volcamos en esta introducción, en lo que los autores denominan técnica legislativa formal la cual responde a la pregunta, que cualquiera de ustedes podría formularse de cuáles son los dispositivos técnicos para elaborar una ley.
Es aquí donde aparece la técnica formal, que está constituida por ese conjunto de procedimientos, fórmulas, estilos y aforismos. Esta es una expresión de técnica legística formal, donde lo único que se pretende es dar una forma exter-na clara, precisa, armónica y coherente con la naturaleza de la norma interior que existe en toda prescripción legal.
Si definiéramos esa norma interior diríamos que es la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones.
A esa norma jurídica no la vemos, pero está flotante y actuante prácticamente en todos los actos de la vida y, con mucha mayor frecuencia, en el campo de la decisión política y legislativa.
El objeto de la técnica legislativa formal, a través de las fórmulas, aforismos, estilos y reglas, es dar forma externa con estilo, sobriedad y concreción a esa norma jurídica interna que no vemos.
No quisiera extenderme en comentarios acerca de esta cartilla, pero sí sería mi deseo que ustedes la analicen con tran-quilidad para poder observar las características peculiares de la misma que contiene cerca de 200 fórmulas.
Como dato, les digo que se encuentra en estado parlamentario un proyecto de ley que fija la estructura que deben tener precisamente los proyectos de ley.
El mismo contiene siete fórmulas para la elaboración de un proyecto de ley, mientras que nosotros estamos ofreciendo, repito, casi 200 f6rmulas, y creemos que hay algunas más.
Para elaborar esta cartilla hemos tenido en cuenta a autores, figuras de la historia, y legisladores y juristas del presente, nacionales y extranjeros, y aún nos han quedado muchos por consultar, porque esto es provisorio, y debe ser refundido y reelaborado, lo cual será una de las labores de este equipo de investigación y de trabajo.
La primera parte de esa cartilla contiene las reglas generales, y la segunda está integrada por los elementos del texto legal, donde hablamos de la titulación, de los fundamentos y de los dispositivos legales. Este es un material que ustedes tienen de primera agua, está recién salido del horno y reitero, es provisorio. Pero no encontrarán algo parecido a esto que presentamos, y que consideramos fundamental dentro del enfoque de la técnica legislativa práctica por su caracterís-tica de la autonomía del aprendizaje.
Todos sabemos que se puede conducir un automóvil sin tener conocimientos de técnica ni de mecánica, sino simplemen-te por la práctica, del mismo modo que muchos grandes y eximios músicos han aprendido directamente de oído. Hay quienes también aprenden a manejar un auto con auxilio de reglas técnicas o de escuelas que enseñan a conducir de una manera más racional. Pero ciertamente no es necesario ser ingeniero electrónico, ingeniero en turbinas o ingeniero en combustibles para poder aprender a manejar un auto, y hasta puede darse el caso paradójico de que un ingeniero de la Ford no sepa conducir, lo cual no resta validez a sus conocimientos como ingeniero.
De manera que en esto no hay mistificaciones. La autonomía del aprendizaje tiene un tremendo poder formador. Es decir que cualquier trabajador legislativo de cualquier jerarquía, tenga o no título universitario, puede elaborar un proyecto de ley. No existe garantía alguna para pensar que un proyecto de ley elaborado por ejemplo por el secretario de un diputado sea mejor o peor que el elaborado por un legislador. Y esto es así porque los legisladores no han aprendido técnica legis-lativa porque nunca nadie se la enseñó.
Esta cartilla tiene el sentido totalmente simple e ingenuo de ser un instrumento valioso para la ayuda de la confección de las normas y textos legales.
No me extiendo más en lo que respecta a las propiedades de la técnica legística formal porque deseo pasar a considerar los otros ingredientes de la técnica legislativa.
Como complemento necesario y útil de la técnica legislativa forma existe lo que los juristas y teóricos en legislación lla-man técnica legislativa material, que también responde a la pregunta de si existen reglas, fórmulas, aforismos y estilos -como los que hemos mencionado-, y que son ciertamente asépticos y neutros por estar al servicio de cualquier ideología, de cualquier política o de cualquier propuesta del legislador. Sin embargo, tienen que responder en su unidad, en su co-herencia, a algunos criterios cualitativos. Efectivamente, responden que sí. Todas estas fórmulas responden a criterios de calidad, y no a valores, ideas fuerza, ideologías o principios de un proyecto político. Pero responden a criterios que en alguna medida son apreciaciones de valor, aunque de nivel muy bajo, de nivel modesto. Son los valores propios de la técnica legislativa, que yo me limitaría a decir que son la eficacia y la corrección.
Aceptamos esos valores, y existen criterios a 1os que obedece este condensado de fórmulas, de aforismos y de estilos. Entonces, reproduciendo lo que algunos autores han elaborado, diría que esos criterios en principio son cinco:
a) de integralidad,
b) de irreductibilidad,
c) de coherencia
d) de correspondencia y
e) de realismo.
Fíjense el valor que tiene la presencia de la técnica legislativa formal: al aplicar cualquiera de estas normas, ustedes tie-nen cubiertas las espaldas, porque saben que se está cumpliendo con la integralidad, con la irreductibilidad, con la cohe-rencia, con la correspondencia y con el realismo.
Y ustedes no han aprendido esto, porque forma parte de un segundo nivel que es la técnica legislativa material. Pero ustedes con esto están a buen cubierto, están realizando una técnica, de la misma manera que en un auto cero kilóme-tro, el cuenta vueltas ande a la perfección y no se pueden equivocar. Esto es algo parecido. Se han creado otros criterios muy interesantes, como los elaborados por el derecho constitucional, pero que dejamos de lado por el momento.
Me referiré ahora a la técnica legislativa externa. Ustedes dirán que esto hasta aquí es bastante retórico, y que debería-mos bajar un paso más. Mientras estamos elaborando el proyecto de ley también pensamos en el futuro de esa ley, en su éxito o fracaso y en qué pasará con el procedimiento legislativo. Queremos estar con los pies en la tierra y saber que nuestro proyecto de ley va a recorrer un camino garantizado y preciso.
A través de la charla del doctor Pérez Bourbon ustedes ya han tenido referencias acerca de lo que es procedimiento le-gislativo. Yo diría entonces que la técnica legislativa externa tiene por finalidad enseñar y descubrir todas las característi-cas propias del proceso legislativo en su faz externa a través de tres grandes bloques de conocimiento.
Por un lado, el proceso de formación y sanción de las leyes que constitucionalmente están establecido y otorga un prota-gonismo muy importante a las Cámaras de nuestro Congreso y también ciertamente al Poder Ejecutivo.
En segundo lugar, el tratamiento de esa tipología legística de la que hablaba al principio, y que nuestra Constitución la establece en sus artículos 67 y 86 para saber bien cómo debemos legislar, es decir, si corresponde la elaborací6n de un proyecto de ley, de declaración o de resolución, o si a lo mejor estamos legislando cuando contemporáneamente el Poder Ejecutivo está presentando a su vez un proyecto de ley o, tal vez, mientras elaboramos un lindo proyecto de ley el Poder Ejecutivo está sancionando un decreto. De manera que la temática de la tipología legislativa también es objeto importan-te de preocupación de la técnica legística externa.
Finalmente, el tercer bloque de conocimiento es el iter, el camino, flujo o secuencia de tratamiento que se da a la temática legislativa en el interior de una de las Cámaras, es decir, qué ocurre en el recinto plenario hasta la sanción definitiva.
Esto es lo que los juristas -que estamos muy acostumbrados a cambiar el sentido y la significación de las palabras hemos dado en llamar derecho constitucional parlamentario o, más fácilmente, derecho parlamentario.
Desde el punto de vista de la técnica legislativa práctica, esto se llama técnica legislativa externa. No es mi denomina-ción sino la denominación universal que se le ha dado desde el momento en que se respeta la unidad y la cierta indepen-dencia de la técnica legislativa.
Una parte importante es el objeto de preocupación de lo que se ha dado en llamar ciencia legislativa, que también mere-ce la atención de ustedes y de nuestra mesa. Es decir, cómo desentrañar que un proyecto de ley realmente cubre una necesidad sentida por 1a sociedad y por el pueblo.
La ciencia legislativa también comprende todo lo que hasta ahora se hace generalmente por intuición, por olfato político, “a ojo de buen cubero”, y que por cierto es muy importante porque la experiencia de un legislador nunca puede ser su-plantada por una técnica legislativa.
Pero hoy existen técnicas que acompañan o refuerzan ese olfato o intuición a modo de técnica subsidiaria o complemen-taria, pero nunca alterándolos. Entonces aparece la ciencia legislativa con un contenido profundamente empírico ten-diente a utilizar las técnicas de la investigación social, como tarea propia de los sociólogos, tendiente a escrutar aquello que un autor francés, George Biudeau, llamaba el proceso oculto de las leyes, es decir, donde nacen las leyes.
Es algo parecido a esos riachos de montaña, que de pronto aparecen o desaparecen, y mucho más allá de la ladera apa-rece el gran caudal y el río torrencial.
El proceso oculto de la ley es justamente el despertar de la ley, su gestación, el saber captar las necesidades reales del pueblo. Esto es tarea de la ciencia legislativa, que en este caso es una disciplina auxiliar de la técnica legislativa.
Pasaré ahora a considerar el tema de la teoría jurídica y lógica jurídica de las normas.
Hemos criticado demasiado a los juristas como para decir que la teoría y la lógica jurídica de las normas deben ser des-echadas. De ninguna manera. Los avances logrados en la técnica jurídica a través de la lógica jurídica de las normas y de la teoría jurídica fundamental constituyen un aporte que los legisladores y trabajadores legislativos en ningún momento debemos desechar.
Es un aporte propio de los juristas, y en la Argentina hay muchos cultores de la teoría jurídica fundamental y de la técnica o de la lógica de las normas que han realizado hallazgos importantes que deben ser receptados y asumidos por nosotros, los trabajadores legislativos.
Es una teoría jurídica fundamental que ofrece una sistematización completa del acto legislativo y de la lógica de las nor-mas, tratando la coherencia, hermeticidad y racionalidad de cada una de las normas.
A continuación pasaré a referirme a la historia de la técnica legislativa.
Muchos querrán saber si en esta especie de coordinación de piezas sueltas que estamos haciendo existe la visión de conjunto, si existe la organicidad final del sistema.
La respuesta es afirmativa. En realidad la historia de la técnica legislativa es tan antigua como el mundo.
Hubo técnica legislativa cuando se elaboraron las Leyes de Manú, el Código de Amurabi, los Diez Mandamientos, la Ley de las Doce Tablas, el Código de Justiniano, la Ley de las Siete Partidas, la Recopilación de Indias, etc.
En todos estos casos fue necesario contemplar la utilización de términos lo más exacto posible y también fue necesario establecer un orden, una jerarquía.
Estructura formal.
¿Cuál es la estructura informal? Si el diputado que presentó el proyecto es amigo del presidente de la comisión, tiene su mismo signo político o algún otro tipo de vinculación -por pertenecer a la misma provincia, por ejemplo-, el trámite del pro-yecto funciona mucho más rápido.
La estructura informal pesa mucho en la Cámara de Diputados. No tiene sentido hacer un detalle muy exhaustivo de la estructura formal de la Cámara porque ella sirve de soporte a la estructura legislativa, que tiene un alto grado de politiza-ción e informalidad.
¿Cuál es la causa del mal funcionamiento del Congreso, que a mi juicio existe?
Nuestro Congreso no funciona bien. Además de lo que se ha dicho acá, hay críticas infundadas y también otras funda-das. Para nuestra tranquilidad podemos recordar que hace una semana nos visitó un funcionario del Congreso de los Estados Unidos, y según nos contó, parece que allá el Congreso es criticado porque emplea a mucha gente, gasta mu-cha plata y es ineficiente.
De cualquier manera, es cierto que nuestro Congreso no funciona bien. Una de las causas importantes es el sobredimen-sionamiento de la estructura política respecto de las otras dos.
Creo que se podría lograr un correcto funcionamiento del Congreso privilegiando la estructura legislativa, adecuando la estructura administrativa con técnicas de organización más modernas al servicio de la estructura legislativa y subordinan-do la estructura política a la estructura legislativa. Esto no significa eliminar la estructura política. En esto se equivocan básicamente los golpes militares. Dicen que la estructura política está sobredimensionada y la eliminan dejando por ejem-plo la CAL, como mencionó Herrera. No es así. Aun cuando el centro fundamental de la estructura legislativa sea legis-lar, no puede ser ajena a la funci6n de representación, y la CAL no tenía posibilidad de representar a nadie, salvo a quien la puso, las Fuerzas Armadas, pero éstas conforman un segmento pequeño del país.
Esta terapia equivoca el planteo en los golpes militares, no tanto el diagnostico, que no es tan erróneo, a saber, que la estructura política está sobredimensionada respecto de la legislativa y entorpece los trámites y la gestión, porque en defi-nitiva este sobredimensionamiento hace que la estructura legislativa esté al servicio o se transforme en un brazo orgánico de la unidad básica, el comité, la unidad cívica o como se llame, en lugar de estar sirviendo esa estructura política a la estructura legislativa para que la discusión política no sea de política, teórica, abstracta, sino de política aplicada en fun-ci6n del gobierno.
El Poder Legislativo es uno de los órganos de gobierno del Estado, que tiene características propias, diferentes de las del Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, y que por lo tanto requiere un soporte político, el cual, reitero, tiene que estar subor-dinado a la función de gobierno que tiene el Congreso.
En definitiva, ésta es para mí una de las causas importantes del mal funcionamiento del Congreso. Otra causa es que los trámites en la Cámara son inadecuados. Hay infinidad de modificaciones que habría que hacer para que los trámites fue-ran más ágiles.
A esto hizo referencia Herrera cuando habló de la Comisi6n de Modernizaci6n del Funcionamiento Parlamentario, porque no se puede hacer un cambio de estructura sin hacer un cambio de trámite, ni tampoco a la inversa.
Creo haberles dado un pantallazo razonable de la estructura de la Cámara y estoy a su disposición para las preguntas que quieran hacer.
Sr. PARTICIPANTE.- ¿Usted había mencionado que el bloque justicialista tiene una estructura diferente a los otros, pero luego no explicó dónde radicaba la diferencia?
Sr. Es cierto. Además de la Secretaría Parlamentaría y la Secretaría Administrativa, el bloque justicialista tiene una Se-cretaría Técnica que se ocupa de lo que es coordinación, asesoramiento y capacitación.
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